“拆彈”地方債：存量鎖定期僅剩2月 融資平臺將面臨大考

　　本報記者 楊志錦 周慧 北京、武漢報道

　　“征求意見稿已經下發到了各處室，甄別辦法正在研究如何落實。”10月29日，東北地區一位省級財政部門人士對21世紀經濟報道記者表示。

　　他所說的“征求意見稿”是指財政部近日下發的《地方政府存量債務清理處置辦法》(下稱征求意見稿)，這份對外征求意見的文件從多個方面提出了對存量地方債進行規范的意見。

　　此后，《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》(下稱辦法)也對外公布，這個文件專門針對存量債務的清理甄別問題。據新華社下屬媒體《經濟參考報》援引接近財政部的人士稱，未來數月財政部還會陸續出臺納入預算管理、債務財務處理、會計處理等文件。

　　自國務院43號文(即《關于加強地方政府性債務管理的意見》)下發以來，中央政府針對地方債問題正在開展一場大刀闊斧的改革。

　　據國家審計署的數據，截至2013年6月底，地方政府負有償還、擔保和救助責任的債務總和已經接近18萬億，其中融資平臺公司舉債達6.97萬億之巨。對巨額地方債的清理、甄別從某種程度上決定未來地方政府債券的發行規模及額度，同時也將深刻影響融資平臺的走向。

　　辦法采取先清理后甄別的順序，經清理后確認政府負有償還責任的債務額，并將其中部分納入預算管理。

　　但在實際操作中，甄別也相當復雜。21世紀經濟報道記者采訪得知，一些通過“包裝”的項目、不存在的項目的債務將很難據此辨別。同時，地方融資平臺在過渡期將面臨艱難的轉型，引進民間資本也并非易事。

　　債務甄別

　　對于存量地方債，審計部門在進行審計時，對地方債進行了兩大類的劃分：一、政府負有償還責任的債務；二、政府或有負債。或有負債包括政府負有擔保責任的債務和可能承擔一定救助責任的債務。

　　按照此次財政部門發布的辦法，對于政府債務要按照先清理、后甄別的順序開展。辦法稱債務單位應和債權人共同協商確認每筆債務的數額，并按照上述口徑分類確認。

　　對于存量地方債務，辦法設置了鎖定的截止時間，為 2014 年12 月31日，目前只剩下2個月時間。此后將進入地方債務鎖定后的過渡期，過渡期目前定為1年。

　　對于地方而言，這是處理債務最后的機會。西南地區一位百強縣融資平臺負責人對21世紀經濟報道記者表示，“現在平臺債務我們想據實上報，上次債務審計的時候，瞞報了一些債務，這次上報的債務會更高。”

　　市場人士認為，此次辦法實際上給審計結果與實際規模之間的差異留出了空間：從數額上，即使在全國審計中未被確認為政府性債務的其他債務，同樣有可能在此次清理處置中得到確認而納入政府認定的償債范圍。因此，存量債務的數據可能會繼續增加，尤其是政府要承擔償還義務的債務。

　　清理后，財政部門對地方政府負有償還責任的存量債務將進行逐筆甄別，甄別后進行分類。甄別所采用的維度主要參考項目的采用模式、收益及償債來源以確定是否納入政府債務及納入何種政府預算。

　　辦法稱，地方政府通過PPP模式轉化為企業債務的，不納入政府債務。前述融資平臺負責人則對21世紀經濟報道記者坦言：“甄別在實際操作中還很麻煩。”他解釋稱，第一，能夠適合PPP操作的融資平臺項目很少。第二，融資平臺的許多債務其實都是用來借新還舊的，項目并不是真實的。

　　“比如我們修一條道路，其實道路早就修完了，后來拿來做信托融資并且反復用來融資，包括一些土地儲備項目也是反復包裝的。這樣的項目能查到債務，但是對應的項目早就結束了，這類債務應該規為哪一類？”

　　對此，中央財經大學財政學院教授、中財-鵬遠地方財政投融資研究所執行所長溫來成對21世紀經濟報道記者表示：“借新還舊的時候沒有對應的項目，那就看借來資金的用途，如果是政府用了這筆資金，則由政府來償還。”

　　而江浙地區的一位區縣財政局長則表示：“現在我們也是一頭霧水，有很多東西都不明確。”他舉例稱，平臺債和政府債是糾結在一起，很難分清，同一筆貸款可能同時對應經營性項目和公益性項目。首要的任務是將二者分開，不分開就比較麻煩。可是分開之后，政府債可以通過發行債券來解決，但是發債無法覆蓋存量債務負擔怎么辦，怎么保證還本付息及基建？

　　此外，他認為目前財政部的政策密集出臺，這部分文件對解決政府債務厘清一些工作中的難題有所幫助，但是銀監會還沒有下發相關文件，債務清理依然具有很強的不確定性。根據審計署的審計報告，截至2013年6月底，地方債務中來源于銀行貸款的資金為10.1萬億，占比高達56%。

　　“我們希望很多政府融資平臺債務能夠回歸到政府的預算當中去，以便能夠更加有硬約束地使他們能夠透明地進行投資。”工商銀行一位副行長10月30日在金融街論壇上對21世紀經濟報道記者表示。

　　融資平臺謀轉型

　　10月28日，中部某省縣級市城投公司負責人告訴21世紀經濟報道記者，他正在陪省里的國家開發銀行調研，國家開發銀行這幾天也正在為此事在一些合作比較緊密的縣市調研。據上述人士介紹，銀行方面比較關注的是地方融資平臺的資產情況和經營情況，這是雙方合作的基礎。

　　他認為，國務院及財政部相關政策出來后，融資平臺會特別謹慎，只會做有充分把握的項目，因為政府對融資平臺的項目控制會更加嚴格。但是，對于地方債方面的政策，他們也在想一些辦法，具體實踐路徑是：可借助一些效益好的公司，這些企業包括國企以及經營較好的民企，作為貸款主體，幫助平臺完成項目，平臺則利用政府的關系在其他方面提供一些便利。

　　“關鍵是他們(效益好的公司)愿不愿意，我們會去做一些工作，比如一些成長性比較好的企業，有需要我們在政策上予以支持的，我們可以在貸款方面給他們一些幫助。這種方式可能會成為我們過渡期融資的主流。”前述中部縣級市融資平臺負責人說。

　　除了上述方式外，PPP也成為了融資平臺的轉型選擇。財政部28日印發的辦法稱，認真甄別篩選融資平臺公司存量項目，對適宜開展PPP模式的項目，要大力推廣PPP模式。辦法相比43號文更進一步，既肯定了對存量項目也可以采取PPP模式，也沒有設定收益條件。

　　“43號文中一個最迫切的問題就是融資平臺轉型，對于融資平臺采用PPP模式的項目，最初發改委提出的方案是以增量帶動存量，后來經過討論認同以存量帶動增量，這樣可以盤活融資平臺的存量資產。”一位接近財政部門的負責人表示。但是融資平臺大多依靠政府注入資產進行融資，經營能力較弱，因此如何引入社會資本進行PPP模式合作也是難題。

　　對此，前述接近財政部的人士解釋道：“有一定收益的提法和我們現在正在推廣的PPP模式有一定沖突，我們認為凡是適宜PPP的項目都可以采用PPP模式。沒有收益的項目，采用政府付費的方式也可以做成PPP模式。”